Glosa (aprobująca)

1.Uwagi wstępne.

Doręczenie jest jedną z podstawowych instytucji w każdym prawie procesowym. Pełni przede wszystkim rolę gwarancyjną wobec stron i uczestników postępowania, tym samym dając zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na doniosłość skutków prawnych jakie wywołuje doręczenie jest ono ujęte w przepisach prawa w sposób zdecydowanie bardziej kazuistyczny niż inne instytucje prawne. Bo choć mogłoby się wydawać, że „doręczenie jest czynnością tak prostą i zrozumiałą, (…) obciążającą niepotrzebnie przepisy prawne” [1] , badając praktykę orzeczniczą możemy jednak wskazać pewne problemy, które mogą się z nim wiązać, szczególnie w zakresie momentu wywołania skutków prawnych.

2. Stan faktyczny.

Opisywana sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej NSA) wskutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w R. W powyższym stanie faktycznym mamy do czynienia z dwoma postępowaniami sądowoadministracyjnymi, dotyczącymi postępowania administracyjnego toczącego się przed Burmistrzem Miasta D. W marcu 2013 roku organ wydał decyzję, odnoszącą się do zasiłku szkolnego dla strony postępowania K.C. Rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez stronę do SKO w R. Organ drugiej instancji dnia 2 sierpnia 2013 r. stwierdził uchybienie terminowi na wniesienie odwołania, gdyż jak wynikało z przedstawionego przez organ uzasadnienia, odwołanie zostało złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) 14-dniowego terminu. Strona K.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie, powołując się na brak odpowiedniego zastosowania art. 43, dotyczącego doręczenia zastępczego, gdyż nie odebrała ona powyższej decyzji a o jej treści dowiedziała się po upływie przewidzianego w przepisach prawa terminu. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. uwzględnił skargę strony i w swoim orzeczeniu wskazał wytyczne, którym SKO powinien dać zadość, dotyczące m.in. ustalenia prawidłowości doręczenia. SKO jednak w dniu 2 grudnia 2014 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak doręczenia decyzji stronie postępowania i tym samym niewywołania przez decyzję skutków prawnych. Wskazało również, że jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, nie może ono sprawy rozpatrzyć merytorycznie. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone do WSA w Rzeszowie a Sąd, wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. stwierdził nieważność postanowienia SKO. Wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia rażące naruszenia prawa, z uwagi na niezastosowanie się przez organ do jasnych wytycznych, które sformułował Sąd w wyroku z 18 grudnia 2013 i tym samym naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). SKO w R. nie zgodziło się z powyższym orzeczeniem i złożyło skargę kasacyjną do NSA, powołując się na to, że decyzja nie może wywoływać skutków prawnych, jeżeli nie została prawidłowo doręczona. NSA nie podzielił powyższego stanowiska, opierając się na legalnej wykładni art. 110 k.p.a., dotyczącego związania organu decyzją przez siebie wydaną.

3. Doręczenie zastępcze.

Główny problem, który pojawił się przed NSA w poniższej sprawie, dotyczył odpowiedzi na pytanie czy decyzja, która została wadliwie doręczona i w ostateczności znalazła się w posiadaniu uprawnionej osoby, wywołuje skutki prawne i jeśli tak to kiedy.

Na wstępie pochylmy się nad zagadnieniem samej instytucji doręczenia. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że stanowi ono czynność materialno-techniczną, o doniosłym znaczeniu ze względu na skutki prawne jakie wywołuje. I tak J.P. Tarno określa doręczenie jako rodzące pewne skutki prawne, ale w drodze faktów. [2] B. Adamiak zaś wskazuje, o doniosłości tej czynności procesowej, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę pisemności, a także ze względu na jej skutki w zakresie początku biegu terminu na odwołanie czy kwestię związania organu decyzją, którą wydaje. [3] Zgodnie przyjmuje się, że przepisy k.p.a. traktują o doręczeniu jako o momencie odbioru pisma przez adresata a nie o fakcie dotarcia do niego jej treści.

Co jednak z sytuacją, w której zostały naruszone przepisy k.p.a., ale decyzja koniec końców dotarła do adresata? Z powyższym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

K.p.a. rozróżnia dwa główne rodzaje doręczenia: doręczenie właściwe (bezpośrednio do rąk adresata) oraz doręczenie zastępcze (pozostawienie pisma dorosłemu domownikowi lub sąsiadowi). [4] (G. Łaszczyca w tej samej dychotomii nazywa je doręczeniem zwykłym i szczególnym [5] ). W rozpatrywanej sprawie istotne będzie omówienie instytucji doręczenia zastępczego, wyrażoną w art. 43 k.p.a. [6] Jak wskazuje A. Wróbel dla jego skuteczności należy spełnić cztery przesłanki:

1. adresata nie ma w domu 2. pismo odebrał dorosły domownik, sąsiad lub dozorca 3. powyższe osoby zobowiązały się do oddania pisma 4. jeżeli pismo zostało odebrane przez sąsiada lub dozorcę osoba doręczająca powinna zostawić stosowne zawiadomienie w skrzynce oddawczej lub na drzwiach mieszkania adresata. [7] . Co więcej, A. Wróbel nadmienia a koresponduje to z powyższymi poglądami, że dla prawnej skuteczności doręczenia zastępczego nie ma znaczenia czy osoba, która odebrała pismo, oddała je adresatowi w określonym czasie. Konstrukcja doręczenia zastępczego zbudowana jest na domniemaniu, co oznacza, że można obalić ją dowodem przeciwnym Stwierdzenia nieprawidłowości w jego zakresie możemy domagać się jedynie wtedy, gdy wykażemy naruszenie jednej z czterech wskazanych wyżej przesłanek.

W powyższej sprawie strona postępowania K.C. wykazała, że teściowa, która odebrała pismo, nie była domownikiem mieszkania w rozumieniu przepisów, tym samym wykazała wadliwość doręczenia zastępczego. Jednak jak wskazuje w uzasadnieniu NSA, nie można nie wziąć pod uwagę tego, że strona otrzymała w ostateczności decyzję. Fakt ten ma rudymentarne znaczenie ze względu na art. 110 k.p.a. i zagadnienie związania organu decyzją przez siebie wydaną.

4. Zasada związania organu decyzją przez siebie wydaną.

Z literalnego brzmienia przepisu możemy wyczytać, że mowa w nim o dwóch czynnościach organu: 1. wydaniu decyzji oraz 2. doręczeniu/ogłoszeniu decyzji. Zagadnienie relacji pomiędzy nimi doczekało się wielu opracowań i ściśle wiąże się z pojęciem decyzji nieistniejącej. Problem ten został kompleksowo omówiony przez B. Adamiak, która wskazuje, na dwie różne sytuacje, w których będziemy mogli mówić o decyzjach nieistniejących. Pierwsza z nich to nieistnienie postępowania administracyjnego, gdzie nie mamy np. odpowiednich podmiotów postępowania, dla przykładu strona postępowania zmarła a organ prowadzi wobec niej postępowania. Drugą sytuację możemy podzielić zasadniczo na dwa rodzaje: 1.decyzja nie zawiera wymaganych prawem cech zewnętrznych i 2. decyzja nie została doręczona/ogłoszona stronie. [8] Jak wskazuje B. Adamiak [9] , aby mówić o bycie prawnym decyzji muszą zostać spełnione dwie podstawowe przesłanki. Pierwsza z nich to cztery wymagania odnoszące się do struktury decyzji w postaci: 1. oznaczenia organu, 2. oznaczenia strony, 3. rozstrzygnięcia sprawy, 4. podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji (tak również NSA w licznych orzeczeniach: II OSK 771/05, I OSK 2538/14). Druga to uregulowane w art. 109 doręczenie lub ogłoszenie decyzji, gdyż „byt prawny decyzji rozpoczyna się od momentu jej doręczenia (…)”. [10] Takie rozumienie przyjął NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. [11] wskazując, że „nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym.” Z tezą tą nie zgadza się A. Wróbel silnie akcentując definicję legalną art. 110 k.p.a. , w którym mowa o dwóch czynnościach procesowych, co nie może być utożsamiane - „należy bowiem przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji.” [12] Autor powołuje się również na trafny jego zdaniem pogląd W. Dawidowicza, który także opowiada się za istnieniem decyzji w chwili jej wydania, różnicując od niej moment wywołania skutków prawnych, które co do zasady wiążą się z jej doręczeniem. [13] Za powyższym poglądem NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 15 października 2014 r. [14] , w której powoływał się również na orzecznictwo Sądu Najwyższego [15] ,gdzie zgodnie przyjmuje się, że wydanie decyzji jest odrębną czynnością procesową organu. Powyższe rozważania wskazują nam jednoznacznie, że decyzja wydana przez Burmistrza R. „istniała”. Zawierała wszystkie konstytutywne elementy a wątpliwości powinny pojawić się tylko w zakresie momentu wywołania przez nią skutków prawnych, a te jak już wielokrotnie było podnoszone, dokonują się z chwilą doręczenia. Nie może mieć wpływu na byt prawny decyzji wadliwość doręczenia zastępczego, skoro organy miały świadomość tego, że decyzja trafiła do strony. Organy nie mogą uchylać się od związania jej treścią, gdyż art. 110 k.p.a. chroni nie tyle co zasadę trwałości decyzji administracyjnej a stabilizację jej treści, [16] chociażby z powodu znaczenia normatywnego zasady zaufania obywatela do państwa. A. Wróbel podkreśla, że art. 110 k.p.a. chroni obywatela przed samowolną zmianą decyzji po doręczeniu. [17] Decyzja, jak wskazuje J.P. Tarno wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne: skutek materialno-prawny, którego treścią są określone obowiązki lub uprawnienia strony a także skutek procesowy, który kończy sprawę w danej instancji. [18] Organ nie może niwelować skutku prawnego, który został już wywołany, w momencie, w którym właściwa osoba dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia, co zostało dowiedzione w postępowaniu dowodowym. Co więcej sam organ nie neguje tego faktu. Nie byłoby możliwe, jak chciało SKO, ponowne wydanie decyzji, gdyż dokonał się skutek procesowy pierwotnej decyzji i postawił stronę w nowej sytuacji procesowej, tj. otworzył stronie możliwość przejścia na etap drugoinstancyjny. Jak wskazuje J. Borkowski „nawet jeśli ustanie związanie organu decyzją przez siebie wydaną wskutek jej uchylenia, zmiany lub wygaśnięcia, to i tak organ pozostaje związany skutkami, które decyzja wywołała w okresie jej obowiązywania”. [19]

5. Zasada związania organu stanowiskiem sądu administracyjnego.

Powyższa sprawa dotyka jeszcze jednego problemu prawnego a mianowicie związania organu stanowiskiem sądu administracyjnego, wyrażonego w art. 153 p.p.s.a. [20] Na wstępie należy rozróżnić związanie oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania od związania prawomocnym wyrokiem sądowym, które uregulowane jest w art. 170 p.p.s.a. [21] Art. 153 p.p.s.a. wiąże sądy i organy w danej sprawie, która zawisła przed właściwym sądem, zaś art. 170 może mieć wpływ również na inne postępowania, gdy dane orzeczenie rozstrzyga określoną kwestię prawną. [22] W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jak zgodnie wskazuje doktryna i orzecznictwo, orzeczenie sądu administracyjnego, na mocy powyższego przepisu, wywiera skutki poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego w danej sprawie, ale co więcej oddziałuje na ewentualne przyszłe postępowania, które będą toczyły się w tej sprawie. [23] Jest to związane z charakterem, jaki mają orzeczenia sądów administracyjnych. Są to głównie rozstrzygnięcia kasatoryjne (choć ustawa nowelizująca p.p.s.a. wprowadziła możliwość szerszego merytorycznego orzekania przez sądt administracyjne, jednak przy spełnieniu szczegółowych, określonych ustawowo przesłanek [24] ), co oznacza, że sprawa wraca do organu i wymaga ponownego rozpatrzenia. T. Woś podkreśla, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ a także sąd administracyjny nie mogą nie zastosować się do jego treści. [25] Ocena prawna, o której traktuje przepis, określana jest przez J.P. Tarno jako „sąd o prawnej wartości sprawy”. [26] Może ona dotyczyć wykładni przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, ale również stanu faktycznego. Stąd przyjmuje się, że nie chodzi o samą sentencję orzeczenia, ale również o jego uzasadnienie, gdyż tam znajdziemy „wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie”. [27] WSA w przedmiotowej sprawie w pierwszym wyroku, negatywnie ocenił działania organu II instancji, który nie zbadał okoliczności doręczenia w postępowaniu przed organem I instancji, które budziły uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości. Następnie sformułował wskazania dla SKO co do dalszego postępowania. Przyjmuje się, że aby wytyczne sądu nie naruszały art. 141 § 4 p.p.s.a. muszą być one konkretne, jednoznacznie sformułowane, w sposób niewątpliwy, niewymagający interpretacji. [28] Z powyższego rozumienia art. 153 p.p.s.a. wynika, że w danej sprawie, SKO nie mogło samowolnie rozstrzygnąć i wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., jeśli WSA przesądził, że należy zbadać prawidłowość doręczenia zastępczego i w razie uchybień w tym zakresie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Z literalnego brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika jedna z okoliczności, które przełamują zasadę związania organu stanowiskiem sądu. Jest to zmiana przepisów prawa. Orzecznictwo dodaje jeszcze trzy sytuacje: 1. zmiana istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, 2. wzruszenie danego orzeczenia w przewidzianym prawem trybie, 3. z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. [29] Jak wskazał w uzasadnieniu NSA, żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w powyższej sprawie, więc organ był zobowiązany do zastosowania sformułowanej przez WSA oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania.

6. Podsumowanie.

Podsumowując, choć w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przepisy k.p.a. o doręczeniu, nie dotyczą momentu zapoznania się z treścią pisma przez adresata a jedynie momentu pokwitowania odbioru pisma, w powyższej sprawie mamy do czynienia z nieco inną sytuacją. Chodzi o doręczenie , ale o doręczenie zastępcze wadliwe procesowo, jednak z uwagi na fakt, że właściwy adresat ostatecznie otrzymał decyzję, należy uznać, że znalazła się ona w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Jak trafnie ujął to NSA w uzasadnieniu „nie można negować istnienia faktu, który miał miejsce w rzeczywistości”. Naruszałoby to nie tylko zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale zasady konstytucyjne, które mieszczą się w treści normatywnej art. 2 Konstytucji RP. Jak słusznie wskazuje S. Jędrzejewski „obywatel nie może ponieść żadnej ani materialnej, ani moralnej szkody z powodu wadliwego działania organu administracji”. [30]



[1] Tak B. Graczyk na gruncie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym – zacytowane w G. Łaszczyca, A. Matan „ Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym ”, Zakamycze, 1998, str. 21

[2] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi , Warszawa 2016, str.98

[3] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, str.240-241

[4] W. Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi ,
Warszawa 2016, str.98-102

[5] G. Łaszczyca, A. Matan „ Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym ”, Zakamycze, 1998, str. 159

[6]Art. 43. K.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

[7] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2016, str.335

[8] B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, str. 47-49

[9] B. Adamiak, Janusz Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, str. 293-295

[10] B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, str. 49-50

[11] Wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06

[12] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2016, str.618

[13] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201

[14] Wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., I OSK 504/13

[15] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz. 371

[16] B. Adamiak, Janusz Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, str. 449

[17] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2016, str.615

[18] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi , Warszawa 2016, str. 160

[19] B. Adamiak, Janusz Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, str. 450

[20] Art. 153. p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

[21] Art. 170. p.p.s.a. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

[22] J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2012, str. 401

[23] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2016, str. 889

[24] Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2015 poz. 658

[25] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2016, str. 893

[26] J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2012, str. 397

[27] Wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., II FSK 48/05, Wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., I OSK 1243/14

[28] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2016, str. 899

[29] J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2012, str. 400

[30] S. Jędrzejewski, „Zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1972, z. 7, str. 69


We have a long partner relationship with SIKNECO TECHNOLOGIES LTD company

... is an official member of «GREEN TECH ASPIRATION» partnership and has legal rights for «FOR GREENTECH ASPIRATION»